如何避开博彩公司风控:行政机构设置程序研究

来源:百度文库 编辑:四海新闻网 时间:2019/11/19 06:20:35

 

行政机构设置程序研究

 

郑超峰

 

     一、现状与问题

    行政组织是担当公共行政职能、提供公共产品、履行行政职权的国家组织。行政组织作为行政权的承担者,负责所有行政活动的推行,在整个国家与社会运行发展中,发挥了核心作用。特别是在我们这样一个有着行政至上传统的国家中,行政权渗透到了社会的每一个角落,关涉到国民生活的方方面面,例如经济调控、城市规划、道路建设、文化保障、环境保护以及经济和社会秩序维护等方面都已进入公共行政的范畴。可以说现代行政事务的开展几乎都依赖于行政组织系统才能完成。在现代国家中,基于人民主权理论,行政组织的权力缘于人民的赋予,它的存在也正是为了提供公共服务、增进人民的福祉,因此怎样设置行政组织、并通过它如何履行公共行政职能,这都将对该宗旨产生积极或消极影响。也就是说,行政组织如何地设置关系到行政职权的行使效果,直接影响到了行政管理的质量和效率,进而影响到相对人的利益。

    但是,目前我国正处于社会结构的变迁的背景下,由于各种复杂的因素,当下我国行政组织的设置方面却存在较为混乱的局面。政府机构的设立、撤销、合并经常见诸报端,例如,前不久笔者就获悉成都市政府直属行政机构由65个(含7个行业协会)精简为51个,政府工作部门由43个精简为41个。还有最近网上炒得火热的消息——环保总局将升格为环保部,已经被撤销的国家能源部将重新建立等等。建国五十多年来,政府机构的设置一直没有走上法制化、程序化、规范化的轨道。1998年的国务院机构改革,改革的力度最大,但是反弹的力度也很大,我们的机构改革一直没有超出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。政府机构的变动和不稳定性,以及在机构设置方面的随意性、经验性管理和人治色彩浓厚等不规范现象,既增加了财政负担又增加了行政体制改革的成本,明显不利于法治政府的建设和公民合法权益的保护以及社会公共利益的增进。

    行政组织的设置方面的不规范,是一个复杂的问题,是多种因素的交织。在这其中,行政机构⑴设置程序方面的法律缺位和规定的模糊性、笼统性是一个重要原因,我国目前关于行政机构设置方面的法律法规和法律性文件很多,除了宪法之外,还有《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、1998年通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997年)、《关于议事协调机构和临时机构设置的通知》(1998年)、国务院的“三定”方案、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(2007年),另外地方政府也纷纷制定关于地方行政组织方面的法规和规章,例如《广东省行政机构设置和编制管理条例》、《重庆行政机构设置和编制管理条例》等等。但是在这些法律法规和规范性文件中,关于行政组织的设置程序方面的规定几乎都是没有明确规定或语焉不详,这就是导致当前行政机构设置较为混乱的症结之一。

    本文主要是从行政程序的角度对行政机构设置程序的规范化、科学化提出制度性的设计,认为实行严格的行政机构设置程序是治理目前机构设置不规范现象的重要途径,严格的程序化将促进和强化机构设置科学性、合理性和规范性。

    二、关于行政机构设置程序⑵的几个问题的探讨:

    (一)行政机构设置程序与行政程序之间的关系

    行政机构设置程序是指行政机构的设立、变更和撤销所遵循的步骤、方式和顺序的过程。不同地位、性质的政府机构的设置程序是不尽相同的,一般来说,重要的政府机构原则上需要通过立法程序,由立法机关设置。不过前文已经谈及本文研究的对象主要是行政机构,也就是作为行政机关内部的机构,根据现有法律法规的规定,它的设置、调整由有权的行政机关决定,也就是说它是属于行政系统内部的事情。

    按照目前学界的观点,行政程序是指行政权力运行的程序,具体是指行政机关行使行政权力、做出行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。行政程序的运行既涉及上下级行政机关和不同地域、不同部门的同级行政机关,也涉及行政机关与相对人。与之相对应,前者形成内部行政程序,后者形成外部行政程序。[1]内部行政程序和外部行政程序的划分是以相对人是否参与行政行为为标准对行政程序所作的一种分类。所谓内部行政程序是行政机关内部的工作程序,不直接涉及相对人,如内部的请示和报告程序;外部行政程序直接涉及相对人,如听证等。显然,行政机构设置程序属于内部行政程序的范围,是行政程序中的一种。

    (二)在行政机构设置程序方面,行政组织法、行政机关编制法与行政程序法的关系

    行政组织法,一般认为就是规范行政组织的法。薛刚凌教授将行政组织法界定为规范行政的组织过程和控制行政组织的法。认为行政组织的过程,包括了行政主体的建立、行政机关的设置以及行政组织结构的改革等内容,对行政组织的过程进行法律规制,是行政组织法的一项重要内容。并认为行政组织法是融实体法和程序法为一体的法律,在行政组织法中,大量的规范属于实体法范畴。但也存在不少程序性的规定,其中行政机关的设置程序就是其中一个重要内容。[2]

    行政机关编制法是规定行政机关内部机构的设置、比例、结构及人员总体规模的法律,其目的是控制行政机关的机构和人员膨胀,保障行政组织规模的适度性和行政机关编制管理的科学化。行政机关编制是指行政机关内部的机构设置及比例、各类工作人员的结构以及工作人员的定额等。虽然我国目前尚没有出台行政机关编制法,但是已经存在《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、国务院“三定”方案,还有地方性的机构设置条例等相关法规、规章和政策性文件,从这些规范性文件来看,都大致规定了行政机构的编制管理、行政机构的设立、变更、撤销等程序。所以行政机构设置程序无疑是行政机关编制法中一个应当规定的内容。而从本质上讲,行政机关编制法又属于行政机关组织法的范畴,是行政组织法的一个重要组成部分。[3]有学者认为,行政组织法与行政机关编制法的区别在于行政机关编制立法着重与行政机关设置程序、内部机构的设立与职责划分、人员的配置等问题。而组织法相对而言更为综合一些,它涉及行政机关的性质、地位、产生、职权运作方式及责任体制等问题。[4]也就是说,行政机构设置程序由行政机关编制法来规定更为合适,行政机关编制法可依法规定得更为细致和具体。但是目前我国在行政机构设置方面,由于没有单行的行政机关编制法,则是由组织法和机构设置条例共同规定,互相补充。

    行政程序法是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的法律规范的总称。[1]它主要是关于行政权力运行的外部的规定,以行政公开、听证、行政行为说明理由等制度为基本内容。行政机构设置程序作为一种内部行政程序,通常来说不属于行政程序法的调整范畴。但是由于内部程序与外部程序并无严格的界限,他们常常随着具体情况发生转化或渗透,内部程序可能转化为外部程序,外部程序也会渗透到内部程序。另外,许多内部程序都存在着间接涉及相对人权利义务的可能性。[5]行政机构的设置,实际上对行政相对人的利益产生了重大影响,有时甚至是直接的关系。例如,在行政机构的设置程序中,甲机关并没有经过充分的论证便仓促设立,结果发现他的职能与其他机关重复,由此出现的两家单位争夺权力的现象,这给行政相对人带来了不少麻烦,耽误了事情的办理。正是由于作为行政程序主体的行政机构的设置与行政相对人的利益密切相关,同时,行政程序法中的行政公开、公正原则、民主参与等原则均可适用于行政机构设置程序中,有利于加强行政机构设置程序的科学性、合理性和稳定性。因此,有必要将其纳入行政程序法的规范之中。

    综上所述,行政机构设置程序,应该说是属于行政组织法和行政机关编制法以及行政程序法的交叉调整范围。行政组织法和行政机关编制法本身都是一个融实体和程序于一身的法律,行政机构设置程序属于行政组织法、行政机关编制法的程序部分,也是行政程序法的研究对象。在行政组织法研究的背景下,用行政程序法的原则和方法来规范行政机构设置程序,从而达到规制行政机构设置的混乱局面,这也是对行政组织法在机构设置方面规定的补充。

    三、我国行政机构设置程序的指导原则

    (一)依法组织原则:依法组织原则是行政组织法的一项基本原则,它指的是行政组织权的行使,行政组织的形成,公务员的管理以及公物的设立和运行都必须受到法律的约束。行政机构设置程序作为行政组织法的内容之一,当然也必须遵循该原则,而且依法组织法原则对于行政机构的设置具有重要意义。依法组织原则要求对行政的组织要依法进行。首先,行政组织设置中的重要问题属于法律保留事项。例如国务院组成部门的设置需要由法律规定。其次,行政组织法规范可以通过行政立法加以具体规定。[6]也就是说,行政的组织过程应该由法律法规进行规范。然而,目前大多数行政机关除了重要的行政机关的设置由法律或法规规范之外,大多数行政机构、临时机构由行政机关自己决定。例如在中央一级,大多数行政机构、内部机构由行政机关自己依据国务院关于该部门的“三定”方案来设立,而国务院的“三定”方案法律地位不清楚,既非行政法规,也不是规章,而是一种内部文件。目前,行政机构设置方面离依法设置还有一定距离,但是整个设置程序依法进行的这样一种程序法制化的现象,应该说很好的规制了行政机构设置的随意性和非理性。因此,依法组织原则是行政机构设置的发展方向,行政机构设置程序应该纳入法制化的轨道。

    (二)民主参与原则:我国传统观念认为对行政的组织是行政机关自己的事情,因而行政组织法没有公民参与行政组织过程的任何规定,公民没有渠道了解行政组织的过程,更谈不上直接参与。[6]从本源上讲,根据人民主权理论,国家的一切权力来自人民,人民有权创造和选择基本的行政组织形式,有权根据自身需要设定行政权,设置行政机关。因此人民有权参与到行政机构的设置中来。同时,行政机构的设置,涉及到公权力的设定与分配,意味着财政负担的增加,直接影响国家、个人与社会的关系,对人民权益很可能产生影响,因此,人民也应该参与到行政机构设置程序中来。另外,民众的参与,也可增强机构设置的科学性和可接受性。例如,如果获悉新设置的行政机构将对自己的权益产生重大影响时,如果能允许相关利害关系人在该行政机构的设置过程中提出自己的意见,发出自己声音,那么在设置过程中,相关的因素能得到考虑的话,则这种事前的介入可减少或避免该机构设立后的一些不利影响,减少它运行的成本。这对各方来说,都是一件好事。

    (三)精简效率原则:是指设立和变更行政机构尽可能减轻国家的财政负担并且应该精干简要,以最小的开支产生最大的行政效益,提高行政效率。精简效率的原则也包含了理性的精神,机构的设置需要理性的精神指导,要遵循行政管理的规律。

    四、完善我国行政机构设置程序的制度设计

    有学者认为,从行政组织程序产生的结果作为分类标准,行政组织程序可以分为三类,一是创建式,这一般是发生在一国政府刚成立时;二是重组式,这主要发生在行政改革中,行政组织的大量重组;三为微调式。即根据管理的需要,政府对行政机关的内部机构的设置和职能进行调整等。由于创建式仅存于国家成立时,有特殊的条件限制。常见的行政组织程序有两种,即重组式和微调式。[6]由于重组式的情形是在行政机构改革情况下进行,也带有一定的特殊性。所以本文主要是探讨在微调式的情况下,即根据变化了的客观实际,新增了行政职能、行政事务,需要新设立行政机构以回应社会的需要的情形下,行政机构设置的程序。由于目前法律法规对于行政机构设置的程序,少有规定或有规定但又规定得比较笼统,无法从程序的建构方面来规范行政机构的设置,导致了行政机构设置的随意和非理性。笔者认为,在今后的行政组织法、行政机关编制法以及行政程序法的制定中,都应该充分重视行政机构设置程序这一块的内容,最好能够对其做出较为全面的规定。设置普通的行政机构需要经过以下的程序过程:

    (一)提议:

    提议是指主管机关向审批机关提出行政机构设置的申请。

    首先需要明确的是提出建议申请和方案的主体:根据现有法律的规定,在中央一级,国务院的组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家局的设立、撤销或者合并均由由国务院机构编制管理机关提出方案,国务院行政机构的下设司、局、处内设机构则由该行政机构提出申请。地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称,由本级人民政府提出方案。如果是政府机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更的话,则由该主管的行政机关提出申请。

    其次是审批机关的确定:在中央层面上,依照《国务院组织法》、《国务院机构设置和编制管理条例》的规定,行政机构设置的审批决定机关分三种情形,一是国务院组成部门的设置,应该由全国人大决定,在全国人大闭会期间,由全国人大常委会决定。二是国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家局以及国务院行政机构所属的司级机构的设置依法由国务院决定。三是国务院行政机构的处级内设机构的设置则由该机构自行决定。区分不同机关确定不同的决定机关是正确的,一般而言,国务院组成部门是综合性较强的重要行政机关,它的设置应该由立法机关予以审批和决定,体现了立法机关对行政机关的监督.。在地方层面,行政机构的设置审批决定机关一般为上级人民政府,这样体现了上级行政机关对下级行政机关的领导和监督。

    第三是提出的申请和方案的内容:方案的内容一般应当包括设立、撤销或变更行政机构的理由、该机构的类型、名称、职能、职权范围、人员编制、经费开支以及与业务相近的内设机构职能的界定等;如果是临时机构,还应当提出存在的期限、从属机构等。

    (二)论证:

    论证是指在主管机关提出申请后,审批机关组织力量进行科学论证的过程。论证一般从可行性和必要性两个方面进行,可行性是指设置或变更行政机关是否可以正常的行使某项行政职权,从而达到预期的目的,同时还包括是否属于财政开支允许的范围。必要性是指客观情况是否到了必须设立或变更行政机构,否则将产生不利于社会稳定、经济发展的后果。⑶

    从论证的方法来看,审批机关在接到申请之后,应该组织各种评估和论证形式,一般包括以下几种:1、专家评估论证,由相关的专家学者根据他们的经验和理论知识进行严密、科学的论证。2、群众参与讨论,特别是应该由有利害关系的群体参与到讨论中来,提出他们的意见。3、召开听证会,对于影响面大的重要行政机构的设置,应该召开听证会听取不同意见。另外,还要细致听取原行政机关内部工作人员的意见。

    (三)审核:

    审核是指有权机关对于提议的方案和论证结果进行讨论。

    有权机关要对提议方案进行认真研究,依照法律法规的规定,逐项进行审查讨论,考虑包括机构编制管理、新机构所产生的影响,是否符合经济、精简和便民原则等多方面的因素。同时在论证环节结束之后,要认真审阅和讨论论证结果,结合论证结果对提议方案作进一步的讨论研究。必要的时候可以向作为提议主体的主管机关的相关负责人提出质询。目前,依据法律法规的规定,审核机关一般为各级人民政府的机构编制委员会办公室(简称编办),该机构是政府的工作机构,负责本地方的机构改革以及机构编制日常管理工作。

    (四)表决或批准:

    这是指有权决定机关以法定形式对提议进行表决和批准。对于审核机关提出的意见,有权决定机关应该以法定形式进行表决和批准。

    (五)公告:

    在表决之后,如果批准行政机构的设置的,应该通过法定方式向社会公告。公告的内容应当包括批准设置的行政机构的依据、性质、任务、职权、所属机关、人员编制等,如果是临时机构,应当公告该行政机构存在的时间,撤销行政机构的,还应该包括该行政机构所行使职权的承受者。

    (六)备案:

    县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并,应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

    五、违反行政机构设置程序的责任

    为了严肃规制行政机构设置,保障行政机构设置程序依法进行,对于违反行政机构设置,擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道的或者超机构限额审批机构,超越权限提高机构规格、加挂机构牌子、变更机构性质或者名称的,经调查核实的,应该追究有关责任人的纪律责任,情节严重者应该追究其法律责任。日前,中央编制委员会办公室和监察部联合发布了《机构编制监督检查工作暂行规定》,对各种违反行政机构设置程序等违规违纪行为,规定了较为严厉的纪律责任和行政责任,并设立了“12310”的举报电话。

    注释与参考文献

    ⑴根据学术界的观点,行政组织包括行政机关和行政机构。行政组织是一个相对“学理性”的概念。行政机关是目前法律所用的概念,从《行政诉讼法》中运用行政机关一词看,是指国务院各级、各类依法设置的能够对外独立行使权力,履行职权的基本管理单位,行政机关包括了行政机构,范围比较宽泛。行政机构的含义在学界现在没有定论,本文认同国务院“三定”方案中“定机构”中对行政机构的理解,也就是:行政机构是行政机关的内部机构,是作为行政机关的一部分而存在,可以代表所在的行政机关对外管理,但不能独立行使职权。与行政机构相对比,行政机关一般来说多指各级人民政府及其职能部门。由于各级政府的设置属于宪法层面的问题,而作为各级政府及其职能部门的内部机构--行政机构的设置不合理、不规范现象相对也是比较突出的。所以本文探讨的对象重点在于行政机构方面。

    ⑵本文的“行政机构设置程序”是统指行政机构的设立、变更、撤销或者合并的程序。

    ⑶必要性的判断标准一般有以下三个:一是新的行政职权不可能由现有的行政机关行使;第二,新设立的行政机关更具有适应性;三是,根据政治、经济和文化发展的需要,及时需要变更行政机关。参见章剑生著.行政程序法学原理[M].中国政法大学出版社,1994年版,第152页。

    [1]章剑生主编.行政程序法[M].中国政法大学出版社,2004.

    [2]应松年,薛刚凌.行政组织法研究[M].法律出版杜,2002.

    [3]顾家麒.关于行政机关机构编制立法的若干思考.行政法学研究,1993,(1).

    [4]李树忠.国家机关组织论[M].知识产权出版社,2004.

    [5]马怀德主编.行政程序立法研究:《行政程序法》草案建议稿及理由说明书[M].法律出版社,2005.

    [6]应松年主编.当代中国行政法[M].中国方正出版社,2005.